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制度反腐才是根本之道


        近期陈良宇、何闽旭等大要案的暴发,使人们再一次意识到,制度设计缺漏,监督机制失灵,干部权力过大,约束惩治太弱,是腐败案件频发的根本原因。只有改革监督机制,使制度架构真正形成对权力的监督和制约,才能有效遏制腐败。

        据媒体披露,我国的纪委、监察体制近期出现重大改革。以上海市为试点,全国将逐次推开一种新机制:地方纪委、监察等派驻机构今后将实行中纪委、监察部的垂直领导,当地纪委、监察将不再受同级党委的领导与约束,由中纪委对其派驻(派出)机构实行统一管理,直接领导监督和查办案件,全国各地将逐步推行“直管”。

        过去,纪检监察部门受上级纪检监察机关和当地党委、政府的双重领导,纪委干部的升降任免、工资福利、人员编制等都归同级党委管辖,自然影响了监督工作的独立性,反腐职能受到很大牵制。“归他管,又要监督他,这可能吗?”上海市纪委的一位干部一语道破了以往制度设计上的漏洞。现在,对纪委、监察部门尝试进行垂直管理,监督力度、查办腐败的效率将会大大提高,对官员的震慑作用也会加大。这是加强“制度反腐”迈出的一大步。这可喜的一大步透露出中央反腐败的诚意和决心。

        过去,我们在制度设计上,把干部“应该”追求的品德当成干部已经具有的品德,希望掌权的人都是道德君子和清官,期望这个好官能用好手中的权力,在制度上对这些官员手中的权力缺乏严格的制约。对每个官员手中的权力也划分得不清不细,操作过程缺乏透明化监督。而事实证明,反腐败不能寄希望于任何人的自我监督和完善,必须依靠制度约束来限制人性恶的一面,必须建起一道道反腐败栅栏。

        制度对权力的约束不完善,就会出现陈良宇、何闽旭这些中高级领导干部腐败的大案。因此,只有改革完善对权力的监督机制,使制度架构真正形成对权力的监督和制约,才能有效遏制腐败。

        在完善反腐制度的过程中,香港经验是值得借鉴的。过去,香港曾经贪腐盛行,直到1974年成立香港廉政公署,这种局面才得到扭转。为了保证治贪的有效性,廉政公署直属香港最高行政长官,这种行之有效的最高行政首长负责制,维护了廉政公署的权威性和独立性。不管是哪一级的官员,廉政公署都可以毫无后顾之忧地行使调查权。由于制度得力,廉政公署成立不久,就对当时腐败最严重的领域——警察系统重拳出击,连破数案,迅速树立了廉政公署的威信,使众多贪官们噤若寒蝉。犯罪风险高了,贪官大幅减少。

       除了廉政公署的有力架构之外,香港反腐的成功还得益于另外几方面制度的协同发力:

       严格而完备的法治制度。在香港,任何权力都不能高于法律,任何部门都处于其他部门的制约和监督下,而所有部门、任何高官,在法律面前都不得逾越。即使是最高行政长官如果有违法行为也一样要受到严格追究。法治的威严使大多数官员不敢起贪污之心和违法之念。 

       强大的舆论监督机制。无论是香港还是欧美的经验都一再证明,成本最低、最有效力的监督利器就是舆论监督。香港在九七回归时民众最关心的也是新闻自由、言论自由是否能继续保持,经过几年的验证,香港人民放下心来,而这些有效的监督机制,使香港的廉洁指数不断提高。 

       有效的制衡机制。警、检、法互相制约,各相关权力部门互相制约,使各方轻易不敢做违法之事,即使有错发生了也能及时被发现,并得到纠正。另外,通过制度设计,香港政府部门的权力主要用于监管和服务,很少涉及资源分配,所有权力边界都有严格的划分和认定,权力运作的过程也完全置于阳光之下,官员很少能有机会用手中的权力为个人谋私。凡关系社会大众的重要事情,必经议会和民众讨论才能决定,以减少官员“寻租”空间和犯错的可能。

        充分的公民监督机制。在法治精神的长期熏陶下,香港民众对打击腐败有一种强烈的正义感和责任心,在廉政公署查处的案件中,多数线索来源于民众的举报。并且,执法的严肃性和反腐的“零宽容”提高了民众反腐举报的积极性。民众对官员的监督是最合理也是最有力的,在这方面我们应加强制度建设,拓宽百姓的言路,出台具体的政策对民众积极参与反腐给予更有力的支持和回报,在官员的任免上加大群众投票的有效性。

        相对而言,“高薪养廉”机制,在香港反腐败斗争中的作用并不是主要的。1974年前,香港高官的薪金已非常高,但仍是贪官遍地。现在内地也有相当多国企高管年薪几十万、上百万,但由于权力大、约束少,各利益方“攻关”不断,一些高管在拿高薪的同时,对各种贿赂仍来者不拒。

        总之,变革制度设计,以降低腐败机会和腐败利益,增大腐败成本和腐败风险,是构建一个国家防腐体系的基本要素。只有把这些基本要素融入反腐败体系的各个环节中,使制度设计真正形成互相制约与多重监督的格局,才能从根源上去除产生腐败的土壤,在防治腐败中起到标本兼治的深远作用。

        如果我国在反腐败和法治建设上取得重大进展,摘除了社会肌体上的最大毒瘤,我国的经济才会高效运行,民众的满意度才会大大提高,和谐社会才能真正建立,党的威望也会更高。



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